Paragraaf Grondbeleid

Inleiding                  
Grondbeleid bevindt zich op het snijvlak tussen omgevingsbeleid en financiën. Grondbeleid is daarbij geen doel op zich maar een essentieel middel om mede uitvoering te geven aan gemeentelijke beleidsdoeleinden op het gebied van wonen, werken, duurzaamheid, energietransitie, klimaatadaptatie, welzijn, infrastructuur, recreatie, cultuur, milieu en natuur/landschapsontwikkeling. Het beleid moet passen binnen de financiële mogelijkheden en doelstellingen van de gemeente. Met grondbeleid wordt bepaald of en hoe instrumenten, zoals bijvoorbeeld onteigening of kostenverhaal, worden ingezet om de gestelde doelen te realiseren.
Naast de ontwikkelingen en de visie op grondbeleid zoomt de paragraaf grondbeleid in op de uitgangspunten en kaders waarbinnen het grondbeleid wordt uitgevoerd.
De gemeente Hillegom heeft als standpunt geen zuiver actief grondbeleid uit te oefenen. Echter ook niet per definitie een passief grondbeleid. Er is voor een tussenvorm gekozen. Dat houdt in dat er per situatie gekeken wordt naar de mogelijkheden en naar om het maatschappelijke doel te bereiken belang.

Ontwikkelingen
De gemeente heeft een groot aantal ambities vervat in de Omgevingsvisie Hillegom 2030. De beschreven ambities geven richting aan het omgevingsbeleid dat de komende jaren gevoerd moet worden, en zijn verder uitgewerkt in diverse uitvoeringsprogramma's. In de nabije toekomst zijn er in Hillegom (en de regio) majeure opgaven op het gebied van woningbouw, energietransitie, klimaatadaptatie, economie en mobiliteit. Grondbeleid is in financieel- economische zin dienstbaar aan het realiseren van doelstellingen op deze terreinen. De uitvoering van het grondbeleid, via de inzet van instrumenten van grondbeleid, wordt daar mede door bepaald.

VISIE OP GRONDBELEID         
In Hillegom is het de beleidslijn dat  een situationeel grondbeleid wordt gevoerd. De ruimtelijke opgaven vragen om een grondbeleid met mogelijkheden om sturing te geven en de regie te nemen door bijvoorbeeld zelf actief gronden te verwerven. Bij de te volgen strategie staan per project de maatschappelijke doelen en ruimtelijke ambities centraal. Dat betekent dat de keuze voor een meer actieve rol dan wel een facilitaire benadering per project of locatie is af te wegen.
Daar waar door de gemeente gewenste ontwikkelingen niet door de markt worden opgepakt ligt een actievere overheidsopstelling meer voor de hand en komt de regie bij de gemeente te liggen. In een dergelijk geval wordt een grondexploitatie gevoerd.

Uitganspunten en kaders (de belangrijkste)

• Besluit Begroting Verantwoording (BBV) / Renteomslag
• Vennootschapsbelasting
• Notitie Grondbeleid (commissie BBV)
• Nota Grondbeleid
• Financiële positie in relatie tot reserves en voorzieningen
• Grondbeleid en risico’s

Besluit Begroting Verantwoording / Renteomslag

Om de transparantie en de vergelijkbaarheid te verbeteren en de administratieve lasten terug te dringen is in het BBV met ingang van het begrotingsjaar 2017 een aantal wijzigingen doorgevoerd. Wijzigingen die effect hebben op de voorraad gronden zijn:

• de rentetoerekening wordt gebaseerd op werkelijke rente over het vreemd vermogen.
• richttermijn voor een grondexploitatie wordt tien jaar. Voor eventueel langer durende grondexploitaties moeten aanvullende beheersmaatregelen getroffen worden.
• afschaffing van de categorie ‘Niet in exploitatie genomen gronden’. De gronden vallen voortaan onder de materiële vaste activa.

Vennootschapsbelasting (VPB)

Sinds 1 januari 2016 geldt voor gemeenten de VPB-plicht, indien handelingen beschouwd worden als ondernemersactiviteit. De winst die wordt gemaakt met het uitvoeren van (actief) grondbeleid (bouwgrond in exploitatie) is in beginsel belastbaar voor VPB. Jaarlijks dient herbeoordeling plaats te vinden. De actieve grondexploitatie Vossepolder is vanaf 2016 VPB-plichtig en ook de actieve grondexploitaties Woonzorgzone fase 3 en SIZO (voorheen Hillegom-Noord) zijn VPB-plichtig. De afgelopen jaren was de VPB-aanslag voor Vossepolder nihil omdat er geen gronden verkocht zijn.

Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (commissie BBV)

Sinds de wijziging van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) in 2016 heeft de commissie BBV diverse stellige uitspraken en aanbevelingen gedaan en een veelheid aan vragen beantwoord over grondexploitatie en grondbeleid en daarmee samenhangende problematiek. Teneinde dit complexe vraagstuk voor de gebruiker overzichtelijk te houden is besloten de verschillende uitingen samen te voegen in één document. Met deze nieuwe notitie is daaraan invulling gegeven. Daarbij zijn niet alleen de bestaande notities over grondexploitatie en faciliterend grondbeleid aangevuld en geactualiseerd, maar zijn ook hoofdstukken toegevoegd over het belang van het grondbeleid voor raadsleden en over de paragaaf grondbeleid en de overige paragrafen. Hiermee wordt specifiek ingegaan op de informatiebehoefte voor de raad.

Met deze notitie worden de volgende notities en uitingen buiten werking gesteld:

• notitie Grondexploitaties 2016 (maart 2016)
• notitie Faciliterend grondbeleid (maart 2016)
• aanvulling Tussentijds winst nemen grondexploitaties (maart 2018)
• verwerken onderhandenwerk grondexploitatie (februari 2008)

Nota grondbeleid (Hillegom)

Het college is bevoegd voor het doen van privaatrechtelijke aan- en verkopen van bijvoorbeeld grond en panden. Dit moet echter wel binnen door de raad vastgestelde kaders gebeuren. Deze kaders heeft de raad bij het behandelen van de nota Grondbeleid vastgesteld. In deze nota wordt aandacht besteed aan de in de verordening artikel 212 Gemeentewet (GW) opgenomen onderdelen genoemd in artikel 28, lid 1:

• de relatie met de programma’s van de begroting,
• de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente,
• te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten,
• de verwerving en uitgifte van gronden,
• de uitgifte van gronden in erfpacht en de bijstelling van erfpachtvergoedingen,
• de uitgangspunten voor prijsstelling van de verkoop van gronden.

In 2022 is de nieuwe nota Grondbeleid door de Raad vastgesteld.

Financiële positie in relatie tot reserves en voorzieningen

De eventuele baten, maar vooral de financiële risico’s van het grondbeleid zijn van belang voor de financiële positie van de gemeente. Binnen het weerstandsvermogen van de gemeente wordt rekening gehouden met de risico’s vanuit de grondexploitatie. Het geprognosticeerd resultaat van de in het ‘overzicht van de diverse gronden’ genoemde grondexploitatiegebieden wordt na afsluiting van het project toegevoegd aan de bestemmingsreserve ‘nog uit te voeren werken’, bedoeld voor de noodzakelijke werkzaamheden na het afsluiten van de complexen.

Grondbeleid en risico’s

Ruimtelijke projecten zoals grondexploitaties en infrastructurele werken zijn altijd omgeven met risico’s. Risico’s van operationele aard, strategische risico’s maar zeker ook systeemrisico’s, zoals economische ontwikkelingen, die door de gemeente niet of nauwelijks te beïnvloeden zijn. Jaarlijks worden de ramingen van de nog te realiseren inkomsten en uitgaven van deze projecten geactualiseerd om een solide basis voor de projectbegrotingen te verkrijgen. Maar projecten verlopen soms anders dan op voorhand wordt verondersteld.
Risico’s die optreden kunnen het financiële beeld ten opzichte van die basis aanmerkelijk beïnvloeden. Daarom worden regelmatig risicoanalyses uitgevoerd om risico's te identificeren, te beoordelen en beheersmaatregelen te treffen.

• De risico’s die zich voordoen binnen de grondexploitaties worden, indien mogelijk, binnen het exploitatieresultaat opgevangen. Dit gaat ten koste het geprognosticeerd resultaat waardoor er minder winst overblijft. Dit heeft gevolgen voor de toekomstige mutaties van de reserve algemene investeringen, maar heeft geen gevolgen voor het actuele weerstandsvermogen.
• Risico's die niet binnen het exploitatieresultaat van grondexploitaties kunnen worden opgevangen, worden meegenomen in de bepaling van het actuele weerstandsvermogen.  

Categorieën projecten Grondbeleid

In het BBV wordt onderscheid gemaakt in verschillende soorten gronden. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen gronden die in bezit zijn van de gemeente en gronden die in bezit zijn van derden. Ook is van belang of de gronden een vaste of te veranderen bestemming hebben en met welk doel deze gronden zijn verworven. In lijn met het BBV wordt in Hillegom onderscheid gemaakt in de volgende soorten gronden en projecten:

• Bouwgrond In Exploitatie (BIE)
• Faciliterende projecten
• Warme gronden (niet aanwezig)
• Materiële Vaste Activa (MVA)

Bouwgrond In Exploitatie (BIE)

Definitie: gronden welke in eigendom van de gemeente zijn en waarvoor door de gemeenteraad een grondexploitatie-complex met een grondexploitatiebegroting heeft vastgesteld.
Het startpunt van bouwgrond in exploitatie (BIE) is het raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatiecomplex, inclusief grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment wordt de BIE geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans.
Om de risico’s die samenhangen met zeer lang lopende projecten te beperken is het uitgangspunt dat de looptijd van een grondexploitatie in beginsel maximaal 10 jaar bedraagt.

Afspraken met de raad over de wijze waarop met afwijkingen ten opzichte van de jaarschijf wordt omgegaan zijn vastgelegd in de financiële verordening. Hierin is vastgelegd of afwijkingen ten opzichte van de jaarschijf direct moeten worden gemeld bij de raad of alleen indien en voor zover deze afwijkingen niet passen binnen het totale vastgestelde grondexploitatiecomplex. In dit laatste geval wordt de afwijking meegenomen in de jaarlijkse actualisatie van het grondexploitatiecomplex en daaropvolgende begrotingswijziging. De afspraken kunnen ook een bepaalde bandbreedte behelzen waarbinnen afwijkingen niet direct hoeven te worden gemeld aan de raad.

Relevante onderwerpen

• Onderbouwing tussentijdse winstneming   

Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Volgens het realisatiebeginsel dient in de situatie dat voldoende zekerheid is over de winst, de winst te worden genomen. Hierbij dient het percentage of completion (POC) methode te worden gevolgd. Indien aan de volgende voorwaarden is voldaan, bestaat er voldoende zekerheid om winst te kunnen nemen:
1.    het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én
2.    de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én
3.    de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen).

• Vastgestelde en gehanteerde parameters   

In de grondexploitatie wordt voor de jaarlijkse kostenstijging rekening gehouden met een gemiddeld langjarig inflatiecijfer. Voor de actuele grondexploitaties betreft dat een percentage van 3,0%. Met een jaarlijkse opbrengstenstijging wordt, voorzichtigheidshalve, geen rekening gehouden.
De rentetoerekening aan de grondexploitatie is door de commissie BBV gemaximeerd tot het gewogen gemiddelde van het werkelijke rentepercentage van de externe financieringen. Omdat de gemeente Hillegom nauwelijks externe financieringen heeft, betekent dit dat de gemeente Hillegom maximaal 0% rente (dus geen) mag toerekenen aan grondexploitaties.
Tegelijk is de te hanteren discontovoet door de commissie BBV voor alle gemeenten vastgesteld op 2,0%. Met de discontovoet wordt de eindwaarde (eindresultaat) van de kasstroom teruggerekend naar de actuele netto contante waarde. De vaste discontovoet is vastgesteld met het doel de grondexploitaties van alle gemeenten beter te vergelijken.

• Risico’s   

Binnen de projecten welke worden uitgevoerd onder het Grondbeleid kan sprake zijn van verschillende onzekerheden en risico’s die het begrote financiële eindresultaat van de grondexploitatie bemoeilijken. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds risico’s met betrekking tot de kosten en opbrengsten die specifiek binnen een grondexploitatie-complex kunnen worden onderkend en anderzijds risico’s die voor de grondexploitatieportefeuille als geheel gelden.

Risico’s project specifiek:
Deze zijn van belang bij de tussentijdse winstneming.

Risico’s portefeuille:
De risico’s voor de portefeuille als geheel gaan in zijn algemeenheid over de verwachtingen ten aanzien van markt- en conjunctuurinvloeden, waardoor prijzen en afzetmogelijkheden over de gehele linie kunnen veranderen ten opzichte van de planning. Hiertoe worden doorgaans scenarioberekeningen gemaakt, met daarbij bandbreedtes voor minimum en maximum invloed op de geprognosticeerde resultaten van de grondexploitatieportefeuille.

De vastgestelde en berekende project specifieke- en portefeuillerisico’s zijn van invloed op het weerstandsvermogen van de gemeente en moeten in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing worden opgenomen.

De projecten

Samenvatting bouwgronden in exploitatie (x € 1.000)

N = nadelig saldo; meer kosten dan opbrengsten
V = voordelig saldo; meer opbrengsten dan kosten

Faciliterend Grondbeleid         

Definitie: Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente zelf geen grond in haar bezit en voert niet zelf de grondexploitatie, maar gebeurt dit door een private ontwikkelaar. De kosten die de gemeente maakt worden in dat geval verhaald op de private partijen. Er is dus geen sprake van een bouwgrond in exploitatie of een voorraad grond in bezit van de gemeente, maar van een vordering op een derde partij. Feitelijk schiet de gemeente kosten voor die op basis van een overeenkomst worden teruggevorderd bij een derde partij, dan wel op basis van het exploitatieplan mogelijk in de toekomst kunnen worden teruggevorderd van een derde partij.

Relevante onderwerpen

• Risico’s en verliezen   

1. op basis van de wetgeving zijn niet alle te maken kosten via de plankostenscan verhaalbaar;
2. er worden kosten gemaakt welke bij het opstellen van de plankostenscan niet voorzien waren;
3. uiteindelijk wordt er geen overeenkomst gesloten en/of gaat het project niet door.

Daar waar de niet verhaalbare kosten en/of verliezen zeker zijn worden deze direct ten laste van de algemene middelen van de gemeente gebracht. Daar waar nog sprake is van een inschatting van risico’s worden deze risico’s meegenomen in het weer-standsvermogen van de gemeente.

Naast de Facilitaire projecten, waarbij gewerkt wordt aan het opstellen en uiteindelijk ondertekenen van een overeenkomst kan er sprake zijn van Faciliterende projecten in de initiatief- of onderzoeksfase. Hierbij worden verkennende gesprekken gevoerd en mogelijkheden onderzocht. Deze projecten worden in deze paragraaf niet inhoudelijk toegelicht.

Facilitaire projecten; uitvoeringsfase

Ultimo 2022 bevinden zich 14 projecten in de uitvoeringsfase. Hierbij dient te worden opgemerkt dat een aantal projecten in financiële zin al zijn afgerond maar waarbij het openbare gebied nog moet worden overgedragen. Wanneer dit in 2023 heeft plaatsgevonden dan worden deze projecten ook administratief afgesloten.  Het boekwaardeverloop over 2022 is als volgt:

Door de bij de projecten betrokkenen (projectleiders, ondersteuners, Buitenruimte) is in 2022 tijd geschreven. Een groot deel van de in 2022 gemaakte kosten komen daar uit voort. De opbrengsten komen voort uit de ondertekende anterieure overeenkomsten.

Jozefpark      
Het project Jozefpark bestaat uit 8 eengezinswoningen, 12 appartementen in de voormalige Jozefschool en 34 appartementen in het gebouw Crescendo. In het kerkelijk vastgoed komen 46 wooneenheden met zorg. Het parkeren is grotendeels geregeld via half verdiepte garages onder de gebouwen. De overdracht van de gronden heeft eind 2020 plaatsgevonden en het eerste kwartaal 2021 is gestart met het bouwrijpmaken. Renward heeft het kerkelijk vastgoed doorverkocht aan een ontwikkelaar. Tussen de aannemer en ontwikkelaar van het kerkelijk vastgoed is in 2021 een geschil ontstaan wat erin geresulteerd heeft dat het retentierecht uitoefent, wat betekent dat er beslag is gelegd op de gebouwen. Totdat het conflict is opgelost, wordt er niet meer verbouwd. Partijen zijn met elkaar in gesprek en verwachten er in Q3 2022 uit te komen. Met een resterende bouwtijd van 7 maanden is de verwachte realisatie Q2 2023, waarna gestart wordt met het woonrijp maken.

Savio locatie      
De locatie van de voormalige Savioschool is gelegen aan de Olympiaweg tussen de Sportlaan en de Eboralaan.
Woningbouwcorporatie Stek en de gemeente zijn overeengekomen dat hier maximaal 40 zelfstandige seniorenappartementen gerealiseerd mogen worden. Het ontwerpbestemmingsplan ligt vanaf 2 augustus 2022 ter inzage.

De Wit 1e Loosterweg (Witte Tulp)
Voor de locatie 1e Loosterweg 30, 36A en 44 heeft Van Rhijn Projektontwikkeling B.V. een principeverzoek ingediend. Het project bestaat uit het realiseren van 115 gedifferentieerde woningen. De gemeente werkt mee onder voorwaarde dat rekening wordt gehouden met de voorwaarden uit de beoordeling van het plan. De anterieure overeenkomst is ondertekend. Het voorontwerpbestemmingsplan is opgesteld en aan de wettelijke overlegpartners aangeboden die tot juni 2022 een reactie konden indienen. De reacties zijn verwerkt en het  ontwerpbestemmingsbestemmingplan is gereed. Het ontwerpbestemmingsplan is in het najaar van 2022 ter inzage gelegd.

3e Loosterweg 130                         
De ontwikkeling is tweeledig. Op het perceel ten noorden van de 3e Loosterweg 130 worden twee nieuwe burgerwoning gerealiseerd in ruil voor het laten vervallen van de geldende bouwvlakken en de daarin geldende functie aanduiding bedrijfswoning ter plaatse op de locatie 3e Loosterweg 126 en in samenhang hiermee de sloop van de bedrijfswoning en –bebouwing. Om de ontwikkeling mogelijk te maken is een bestemmingsplan opgesteld en dit bestemmingsplan is onherroepelijk. De grond waarop de twee nieuwe burgerwoningen kunnen worden gerealiseerd is verkocht. De nieuwe eigenaren hebben hiervoor een aanvraag omgevingsvergunning ingediend. In oktober 2022 is de bouw gestart.

Veenenburgerlaan 51   
Het project betreft de bouw van 1 woning. De omgevingsvergunning is onherroepelijk.

Bethlehemlaan 20      
De omgevingsvergunning voor de bouw van 1 Ruimte-voor-ruimtewoning is onherroepelijk.

Bethlehemlaan 22      
De omgevingsvergunning voor de bouw van 1 Ruimte-voor-ruimtewoning is onherroepelijk.

1 ^e Loosterweg 116 en 122 t/m 126   
De ontwikkeling is tweeledig. Enerzijds is sprake van de sloop van 3 gedateerde arbeiderswoningen en de nieuwbouw van 3 woningen, waarvan 1 vrijstaand en  2 onder 1 kap. Anderzijds is sprake van een bedrijfsuitbreiding van het ter plaatse gevestigde bollenteeltbedrijf. In het voorjaar van 2021 is een anterieure overeenkomst afgesloten met de initiatiefnemer. De omgevingsvergunning voor het plan is eind 2021 verleend en inmiddels onherroepelijk. In de zomer van 2022 wordt gestart met de bouw

Stationsweg 13      
Een bollenschuur met bijbehorende aanbouwen is gesloopt. De bollenschuur wordt in historische stijl teruggebouwd. Er worden zeven appartementen gerealiseerd. Het parkeren vindt op eigen terrein plaats. De naastgelegen dienstwoning wordt omgezet naar een burgerwoning. Door toepassing van het project afwijkingsbesluit kan medewerking worden verleend aan dit project. Met de ontwikkelaar is in 2022 een anterieure overeenkomst gesloten. Het ontwerpbesluit met de daarbij behorende stukken heeft in 2022 ter inzage gelegen. Er is één zienswijze ingediend. Deze is beantwoord en ter besluitvorming voorgelegd aan het college. Na de zomervakantie 2022 is het definitieve besluit ter inzage gelegd.

Goed Wonen fase 2 Stek   
Het betreft binnenstedelijke herstructurering van Stek; sloop 36 sociale huurwoningen voor 40 nieuwe sociale huurwoningen en 22 koopwoningen. De anterieure overeenkomst is ondertekend op 1 november 2021 en beide delen van de bijdrage zijn al gefactureerd.

Zandlaan 38-44
Het betreft het mogelijk maken van 4 GOM-woningen. Het wijzigingsbesluit omgevingsplan Zandlaan 38-44 is in de voorontwerpfase. De anterieure overeenkomst is ondertekend.

Facilitaire projecten;  initiatief- of onderzoeksfase

Bij deze projecten wordt toegewerkt naar een anterieure overeenkomst. De projectleiding heeft aangegeven de kosten in dit stadium al inzichtelijk te willen maken.  Wanneer het tot een overeenkomst komt worden deze kosten verrekend met de ontwikkelaar. Niet verrekenbare kosten worden afgeboekt t.l.v. het rekeningresultaat. Het totaal t/m 2022 uitgegeven bedrag is ruim € 80.000 en wordt vooralsnog aangemerkt als risico.

Reserves en voorzieningen   
Definitie reserves: deze worden aangehouden als buffer voor risico’s, om lasten te egaliseren en om te sparen voor toekomstige uitgaven.
Definitie voorziening: er is een bedrag apart gezet voor toekomstige uitgaven die onvermijdelijk zijn, maar waarvan tijdstip en omvang niet exact bekend is.

Het meest essentiële verschil tussen een reserve en een voorziening is dat bij een reserve de Raad de bestemming ervan kan wijzigen. Er is sprake van vrije besteedbaarheid. Bij een voorziening kan dat niet, er is sprake van verplichte bestedingsrichting.         

Voorzieningen

Binnen de gemeente Hillegom zijn er vooralsnog geen voorzieningen getroffen voor Grondbeleid gerelateerde activiteiten.

Verwachte mutaties vanuit het Grondbeleid in de algemene reserve
Op basis van de inzichten en de herziening van de grondexploitaties per 1 januari 2022 is het mogelijk om de verwachtte stortingen in en onttrekkingen aan de algemene reserve in beeld te brengen. Op grond van budgetgesprekken met projectleiders worden deze inzichten regelmatig bijgesteld.

Weerstandsvermogen
Naast alle andere gemeentelijke risico’s worden ook alle in deze paragraaf Grondbeleid benoemde risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen integraal verwerkt. De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing schept inzicht in de actuele risico’s en het vermogen van de gemeente om deze risico’s op te kunnen vangen. Hillegom omschrijft een risico als een onzekere gebeurtenis die effect heeft op het kunnen behalen van een doelstelling. Risico’s kunnen zowel intern als extern zijn.